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  • “L’idea dei Liberi Consorzi di Comuni al posto delle Province è solo fumo negli occhi”

    Pubblicato il ottobre 19th, 2011 Max Nessun commento

    di Massimo Greco
    La mal digerita Provincia Regionale voluta dalla L.r. n. 9/86, in presenza di avversità atmosferiche come quelle che caratterizzano il clima delle politiche pubbliche da qualche anno a questa parte, ha ri-animato l’idea di riprendere testualmente l’originaria disposizione normativa contenuta nell’art. 15 dello Statuto siciliano, sostituendo le attuali Province Regionali con, i mai istituiti, Liberi Consorzi di Comuni.
    Il modello dei Liberi Consorzi di Comuni non risulta normato se non attraverso l’impropria disciplina contenuta nella L.r. n. 9/86. Tuttavia, l’ordinamento conosce già tale istituto sia per quanto concerne i Consorzi di enti locali su base volontaria che quelli obbligatori disegnati direttamente dal legislatore per la gestione associati di funzioni e/o di servizi.

    Il Consorzio di enti locali su base volontaria, previsto dall’art. 31 del D.lgs. n. 267/2000 e per l’ordinamento siciliano dall’art. 25 della L. n. 142/90 recepito con modifiche con l’art. 1, comma 1, lett. e), della L.r. n. 48/91, è definito come un ente non territoriale dotato di personalità giuridica, avente natura associativa e strumentale rispetto agli enti che vi partecipano[1]. L’ente consortile costituisce una entità soggettiva autonoma e distinta dai singoli Comuni che ne fanno parte, sicchè ogni attività svolta dai propri organi va imputata esclusivamente all’ente che essi rappresentano e non ai vari soggetti che di questo fanno parte e che hanno contribuito a costituire, pertanto “l’ente consorziale gode di propria soggettività[2].

    La fattispecie del consorzio obbligatorio è quella, ad esempio, prevista per la gestione integrata dei servizi idrici ed ambientali connessi al ciclo dei rifiuti. Una fattispecie di consorzio obbligatorio è anche quella prevista in Sicilia per la gestione delle Aree di Sviluppo Industriale[3].

    La caratteristica comune a tutti i consorzi, sia volontari che obbligatori, è quella di non poter contare sulla rete di protezione costituzionale, invece prevista per gli enti locali, in quanto sprovvisti del requisito dell’autonomia politica sotteso allo status di ente di governo territoriale. Infatti, “Il Consorzio d’ambito (quantunque composto dai Comuni rientranti nell’A.T.O.) non può essere annoverato tra gli enti dotati di <<autonomia>> costituzionalmente protetta”.[4] Per l’esatto contrario si registra un precedente giurisprudenziale secondo cui “gli enti locali non possono farsi rientrare nel concetto di enti pubblici regionali o vigilati dalla Regione, trattandosi di enti autonomi che nella legislazione regionale vengono generalmente indicati come  <<enti locali territoriali>>[5]

    In attesa di un nuovo intervento attuativo dell’art. 15 dello Statuto siciliano, il Libero Consorzio di Comuni, secondo l’attuale quadro legislativo e giurisprudenziale, può definirsi, sia sotto l’aspetto letterale, che strutturale e funzionale, un ente pubblico non territoriale, dotato di autonomia amministrativa e finanziaria al quale la legge affida l’esercizio di funzioni istituzionali orbitanti nell’area delle autonomie locali.

                Sul piano della coerenza con il quadro istituzionale ed ordinamentale non può non rilevarsi la contraddizione che emergerebbe dall’introduzione dei Liberi Consorzi di Comuni. Tale modello organizzativo è infatti riconducibile al consorzio di funzioni, svolgendo esso funzioni istituzionali precipue degli enti locali trasferitegli dalla legge di attuazione dell’art. 15 dello Statuto siciliano ed essendo sostanzialmente un soggetto collettivo coincidente con l’insieme dei Comuni consorziati. Tuttavia, gli enti locali devono rispettare i termini previsti dall’art. 2, comma 186, lettera e) della legge n. 191/2009 che prescrive la soppressione dei consorzi di funzioni tra gli enti locali. L’art. 16, comma 28, del D.L. n. 138/2011, convertito nella legge n. 148/2011, prevede altresì che, al fine di verificare il perseguimento degli obiettivi di semplificazione e di riduzione delle spese da parte degli enti locali, sia il Prefetto ad accertare l’eventuale inadempimento entro i termini stabiliti ed a comminare il commissariamento secondo le procedure di cui all’art. 8, commi 1,2,3 e 5 della L. n. 131/2003.

    Orbene, trattandosi di un consorzio di Comuni reso obbligatorio da una legge regionale, questo sarebbe esonerato dal citato obbligo di soppressione, come opportunamente previsto dall’art. 2, comma 28 della L. n. 244/2008, tuttavia la contraddizione sotto il profilo strutturale e funzionale rimane. In sostanza, si pensa di introdurre nell’ordinamento siciliano una modalità organizzativa in controtendenza rispetto all’orientamento che si registra da qualche anno nell’ordinamento statale, che tende alla semplificazione amministrativa e alla soppressione di tutti gli enti di livello provinciale satellitari a Comuni, Province e Regioni.

    Sotto il profilo della governance, appare evidente che il sistema è annoverabile tra quelli di 2° grado, atteso che il Consorzio è formato dai Comuni che, invece, essendo enti di governo locale godono di un rapporto di fiducia diretta ed esponenziale con le comunità amministrate. E, in questa prospettiva, non desta alcuna meraviglia che gli organi di governo del Consorzio siano espressione dei Comuni consorziati e non della società civile. Infatti, “Il carattere rappresentativo ed elettivo degli organi di governo degli enti territoriali è strumento essenziale dell’autonomia, cui hanno riguardo gli artt. 5 e 128 della Costituzione. Non può ritenersi, invero, che quei principi non possano osservarsi, anche in caso di elezioni di secondo grado e, conseguentemente, non può escludersi la possibilità di siffatte elezioni, che, del resto sono prevedute dalla Costituzione proprio per la più alta carica dello Stato (art. 83)”[6].

    Se però, un siffatto sistema di governance non presenta alcun vizio di costituzionalità, essendo potenzialmente possibile, sul piano funzionale e della coerenza istituzionale i rilievi sono numerosi. Infatti l’impatto sull’ordinamento locale dopo 25 anni di sedimentazione di un modello fondato sulle Province Regionali sarebbe traumatico. In disparte il fatto che l’abolizione degli organi elettivi delle attuali Province Regionali produrrebbe risparmi assai limitati e costituirebbe solamente un pericoloso vulnus per la legittimazione democratica delle istituzioni locali; nei Liberi Consorzi di Comuni verrebbe azzerato il confronto tra le forze politiche, essendo rappresentate solo quelle di appartenenza dei sindaci e venendo a mancare il luogo principale di tale confronto a livello territoriale: il Consiglio Provinciale.  Del resto, “E’ difficilmente negabile che la scelta popolare diretta del Capo dell’esecutivo non mediata dai partiti…instaura circuiti di legittimazione e di responsabilità politica in qualche misura autonomi, e quindi conduce ad una più marcata personalizzazione della politica ed alla valorizzazione del ruolo delle istituzioni a scapito di quello delle forze politiche[7]. Ancora, sull’importanza della funzione elettiva degli organi della Provincia, è stato già detto che “Matura quindi la natura di ente elettivo rappresentativo, perché ci si convince sempre più che non c’è capacità di governo senza rappresentanza eletta, senza rendere conto agli elettori di come si governa[8]. Il modello elettivo del sistema di governance di qualsiasi organizzazione pubblica ha refluenze anche sul grado di partecipazione del cittadino al processo di costruzione della decisione pubblica locale. Il ruolo della partecipazione dei cittadini alle articolazioni territoriali del potere pubblico può subire oscillazioni in relazione al concreto riparto di competenze stabilito, “ma deve, (ovunque) mantenere il medesimo significato e la medesima <<dignità>>[9].   

    In teoria, è anche possibile immaginare un sistema di “enti intermedi” costituiti da Consorzi di Comuni, con i medesimi Uffici delle soppresse Province Regionali, atteso che forme di coordinamento intercomunale sono state sperimentate in quelle realtà che per l’assenza di un livello intermedio tra i Comuni e la Regione (o lo Stato) affidano ai “consorzi di comuni” i compiti di gestione di aree territoriali che comprendono diversi municipi (i syndicats de comune in Lussemburgo), ma l’esperienza (almeno quella siciliana) ci dice che mettere d’accordo tra loro 20 o 100 Comuni della stessa area per esercitare insieme delle funzioni è assai complicato, e non è detto costi meno che mantenere tali funzioni in capo ad enti territoriali autonomi come le attuali Province Regionali. Infatti “i modelli associativi sopra descritti non risolvono sempre in modo convincente la questione fondamentale dei rapporti tra l’Ente associativo e le rispettive rappresentanze locali, soprattutto in sede di adozione delle scelte di governo[10]. Basti pensare alla recentissima esperienza dei consorzi e società d’ambito per la gestione integrata dei rifiuti che in Sicilia ha già maturato un debito di oltre un miliardo di euro, per il quale il Governo regionale è ancora impegnato ad accendere uno specifico mutuo bancario.


    In realtà un livello istituzionale intermedio alla cui cura sono (o saranno) affidati fondamentali funzioni amministrative di area vasta come quelle sopra illustrate, al di là della denominazione, non può essere configurato sulla base di una sorta di modello consortile di Comuni, ma come un vero e proprio ente autonomo di governo della comunità provinciale, “…in grado di effettuare scelte politico-amministrative legate realmente ad una visione unitaria del territorio provinciale, e non frutto di mere mediazioni tra i (sindaci dei) comuni ricompresi nella provincia[11], anche perché, il Libero Consorzio di Comuni rimane pur sempre un diverso modo di essere dei Comuni.

    Secondo questo ragionamento è quindi da respingere l’ipotesi, da taluni profilata, di una possibile (ri)configurazione della Provincia Regionale quale livello istituzionale a carattere prevalentemente consortile, con rappresentanza di secondo grado, atteso che la perdita dello status di ente territoriale inciderebbe inevitabilmente sul principio di autonomia previsto dall’art. 5 della Costituzione. Si tratta, pertanto, di un ente costituzionalmente garantito, che andrebbe sottratto alla disponibilità anche del legislatore siciliano.

    La semplificazione amministrativa, il cui percorso è stato avviato nelle finanziarie degli ultimi anni anche dal legislatore siciliano, non può consistere nel riconoscimento di una valenza consortile del livello intermedio, in sostituzione delle ordinarie forme dell’associazionismo locale, che rappresentano invece l’approdo naturale della ricerca dell’adeguatezza da parte degli enti di base per l’esercizio delle funzioni amministrative loro attribuite.

    Orbene, se è vero che per definire la natura, (più o meno necessaria) della forma consortile o associativa si deve guardare non tanto all’esistenza o meno di una previsione costituzionale che ne indichi la necessarietà, quanto alla funzione servente o meno dell’ente ad un interesse costituzionalmente protetto, è anche vero che una visione priva di pregiudizio ed aperta laicamente al confronto porta certamente a sposare più la tesi di chi ritiene indispensabile un adeguamento dell’attuale architettura istituzionale con particolare riferimento al sistema di riparto delle Autonomie locali, avendo però presente un avvertenza metodologica: “La dimensione, i confini sono qualche cosa di adattabile nel tempo, senza che però questo significhi stravolgimento, o messa in discussione, o crisi permanente, o incertezza sul ruolo e sull’importanza del governo locale[12].

    Un’ipotesi di riforma del settore deve quindi tenere conto del profilo necessariamente organizzativo e funzionale di siffatta prospettiva, pena lo scontrarsi con organizzazioni obsolete e non in grado di fornire servizi efficienti.


    [1] Si veda “L’ordinamento degli enti locali, IPSOA, II° ed..

    [2] Tar Lombardia, sent. n. 644/1993.

    [3] Per un approfondimento specifico si consenta il rinvio a Massimo Greco, “Il recesso di un Comune siciliano dal Consorzio Area di Sviluppo Industriale in attesa dell’annunciata riforma”, su “Norma”, quotidiano d’informazione giuridica, pubblicato su internet all’indirizzo http://www.norma.dbi.it/index.jsp, 14/09/2010; su Lexambiente – Rivista giuridica sull’ambiente pubblicata su internet all’indirizzo www.lexambiente.it, 27/09/2010; su “Persona e Danno” – Rivista giuridica elettronica, pubblicata su internet all’indirizzo www.personaedanno.it, 13/10/2010; su Diritto & Diritti – Rivista giuridica elettronica, pubblicata su internet all’indirizzo http://WWW.diritto.it., ISSN 1127-8579, 14/10/2010.

     [4] Tar Palermo, sez. I, 04/07/2008, n. 881.

    [5] Tar Palermo, sez. I, 29/01/1996, n. 28.

    [6] Corte Cost. sent. n. 96/68.

    [7] Giovanni Pitruzzella, “Se il Presidente val meno di un Sindaco”, Cronache Parlamentari, gennaio/2000.

    [8] Giuseppe Campos venuti, Relazione all’Assemblea Nazionale dell’U.P.I. sul tema “Identità e ruolo della Provincia nel sistema delle autonomie”, Palazzo Doria Pamphili, Roma 6-7/10/1994.

    [9] Simone Pajno, “L’adeguamento automatico degli Statuti speciali”, Federalismi.it, n. 23/2008.

    [10] Marco Mordenti e Pasquale Monea, “Le unioni di Comuni, dall’unità d’Italia alla manovra di ferragosto”, LexiItalia, n. 9/2011.

    [11] Gian Candido De Martin, “Un Ente strategico, ancorchè misconosciuto: la Provincia”, Amministrazione in Cammino.it, 08/05/2009.

     [12] Francesco Meloni, Relazione all’Assemblea Nazionale dell’U.P.I. sul tema “Identità e ruolo della Provincia nel sistema delle autonomie”, Palazzo Doria Pamphili, Roma 6-7/10/1994.

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