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  • Sentenza TAR Lazio n. 8374/2015

    Pubblicato il maggio 7th, 2017 Max Nessun commento

    N. 08374/2015 REG.PROV.COLL.

    N. 16570/2014 REG.RIC.

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    REPUBBLICA ITALIANA

    IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

    Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

    (Sezione Terza)

    ha pronunciato la presente

    SENTENZA

    sul ricorso numero di registro generale 16570 del 2014, proposto da:
    Libera Università Internazionale degli Studi Sociali – LUISS Guido Carli, Libera Università di Lingue e Comunicazione – IULM, Libera Università Maria Ss. Assunta – LUMSA, Università Campus Bio-Medico di Roma, Università Carlo Cattaneo – LIUC, Libera Università degli Studi di Enna “Kore”, Università degli Studi di Scienze Gastronomiche, Università Vita-Salute San Raffaele, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avv. Rocco Mangia e Marcello Clarich, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, viale Liegi, 32;

    contro

    Autorità Nazionale Anticorruzione – ANAC, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa per legge dall’Avvocatura dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12;

    per l’annullamento

    – della delibera ANAC n. 144 del 7 ottobre 2014 recante “Obblighi di pubblicazione concernenti gli organi di indirizzo politico nelle pubbliche amministrazioni”.

     

    Visti il ricorso e i relativi allegati;

    Visto l’atto di costituzione in giudizio di Autorità Nazionale Anticorruzione – ANAC;

    Viste le memorie difensive;

    Visti tutti gli atti della causa;

    Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 giugno 2015 il Cons. Daniele Dongiovanni e uditi gli avv. Mangia e Clarich per le Università ricorrenti e l’avv. dello Stato P. Di Palma per ANAC;

    Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

     

    FATTO

    L’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) ha adottato, in data 7 ottobre 2014, la delibera n. 144/2014 recante “Obblighi di pubblicazione concernenti gli organi di indirizzo politico nelle pubbliche amministrazioni”.

    In particolare, la predetta delibera, nell’affrontare una serie di questioni riguardanti la recente normativa in materia di obblighi di trasparenza e pubblicità di cui al decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, ha ritenuto che anche le Università c.d. “libere” (oltre alle Università statali) fossero assoggettate a tale disciplina poiché comprese nella nozione di “amministrazioni pubbliche” di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs n. 165 del 2001 (cfr art. 11 del citato d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33).

    Avverso tale delibera n. 144/2014, hanno proposto impugnativa n. otto (8) Università non statali (LUISS, LUMSA, IULM di Milano, Università Campus Bio-Medico di Roma, Università Carlo Cattaneo – LIUC, Libera Università degli Studi di Enna “Kore”, Università degli Studi di scienze gastronomiche – UNISG e Università Vita–Salute San Raffaele di Milano), chiedendone l’annullamento nella parte in cui, al paragrafo 4, identifica fra le “pubbliche amministrazioni” tenute a dare attuazione alle disposizioni contenute nel d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33 (come modificato dall’art. 24-bis del decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito nella legge 11 agosto 2014, n. 114) anche le “università non statali legalmente riconosciute” (unitamente all’Allegato 1 contenente la “Elencazione esemplificativa degli organi di indirizzo politico e di amministrazione e gestione in alcune amministrazioni”, per la parte di interesse).

    Al riguardo, le Università ricorrenti hanno proposto i seguenti motivi:

    1) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 4, legge 20 marzo 1975, n. 70; degli artt. 1 e 199, r.d. 31 agosto 1933, n. 1592, Testo unico delle leggi sull’istruzione universitaria; degli artt. 1 e 4, legge 29 luglio 1991, n. 243; dell’art. 1, comma 2, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, in relazione all’affermazione della natura di ente pubblico delle università non statali.

    Parte ricorrente contesta la qualificazione in termini di “enti pubblici non economici” delle Università non statali sia per l’assenza di specifiche previsioni normative sia per la mancanza degli indici di pubblicità individuati dalla giurisprudenza che si è occupata della questione.

    Ed invero, oltre a non essere qualificate dalla legge come enti pubblici, le università c.d. “libere” sono invece riconosciute dai rispettivi statuti come soggetti privati.

    A fronte di tali indicazioni legislative e statutarie, la riqualificazione delle università non statali in termini pubblicistici potrebbe avvenire in base alla teoria, elaborata dalla giurisprudenza, degli indici rivelatori della pubblicità degli enti formalmente privati ovvero, oltre all’istituzione per legge, il fine pubblicistico, il rapporto di strumentalità o di servizio con lo Stato o con un ente territoriale in ragione del quale l’ente è sottoposto a poteri di indirizzo e di controllo, il finanziamento (totale o maggioritario) a carico dell’erario, l’attribuzione per legge di poteri pubblicistici, il carattere necessario dell’ente (nel senso dell’obbligatorietà della sua esistenza).

    Tuttavia, gli indici di pubblicità devono essere univoci e prevalenti come riconosciuto dalla stessa giurisprudenza secondo cui “l’impostazione di tipo formalistico impressa dall’ordinamento alla qualificazione di un ente in termini pubblicistici impone che, in assenza di un’esplicita volontà espressa nell’atto di riconoscimento della persona giuridica, il ricorso ad indici indiretti, rivelatori della natura pubblica, sia condotto con cautela, con la conseguenza che se l’atto costitutivo attribuisce all’ente […] esplicitamente la natura privata, il superamento della volontà consacrata in tale atto può avvenire soltanto allorché tali indici assumano valenza univoca, tale da superare e prevalere sulla configurazione formale, e ciò anche in ossequio ai principi fondamentali che informano il nostro ordinamento giuridico, il quale garantisce agli individui la libertà di esplicarsi nella società, attraverso la valorizzazione dell’autonomia privata” (TAR Lazio, Sez. II, 19 aprile 2013, n. 3971; Cass. civ., sez. lavoro, 15 dicembre 1999, n. 14129).

    Nel caso di specie, invero, i suddetti indici risultano insussistenti (in particolare, l’istituzione per legge o la necessarietà della loro esistenza) e, comunque, non in condizione di ricondurre le università ricorrenti nel perimetro degli enti pubblici (non economici).

    Con riguardo poi all’ingerenza ministeriale sulla governance delle università libere, emerge dalle disposizioni statutarie che né al Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della ricerca né ad altri enti pubblici nazionali o locali sono attribuiti poteri tali da mutarne la qualificazione in termini pubblicistici. La presenza di rappresentanti ministeriali negli organismi di governo delle università ricorrenti risulta, infatti, decisamente minoritaria e non sarebbe, pertanto, in condizione di alterare le ordinarie dinamiche private di gestione di tali enti.

    Con riguardo all’indice del consistente finanziamento pubblico, i beni patrimoniali a disposizione delle università libere ricorrenti provengono da enti promotori e finanziatori nonché dalle “rette” corrisposte dagli studenti iscritti; dai bilanci delle Università ricorrenti, risulta invero che la percentuale dei finanziamenti pubblici rispetto a quelli di provenienza privata non è mai superiore al 10%. Ne deriva quindi che la sussistenza dell’indice di pubblicità del finanziamento pubblico prevalente è da escludere con riferimento alle Università ricorrenti;

    2) in via subordinata, illegittimità del provvedimento impugnato conseguente all’illegittimità costituzionale delle disposizioni legislative vigenti per le università non statali in relazione all’art. 33 della Costituzione.

    Le disposizioni legislative applicabili alle università non statali, ove interpretate nel senso di attribuire alle ricorrenti natura di ente pubblico, sono illegittime per contrasto con l’art. 33 della Costituzione.

    Si noti, invero, che la riserva pubblicistica che parte della dottrina ha rilevato con riferimento agli enti di assistenza (IPAB) è stata dichiarata illegittima dalla Corte costituzionale (cfr sentenza 7 aprile 1988, n. 396) proprio sulla base dell’interpretazione dell’art. 38, ultimo comma, Cost. la cui formulazione è analoga al citato art. 33 Cost..

    Ora, anche con riguardo all’istituzione dei centri di istruzione universitaria, l’art. 33 Cost. non stabilisce alcuna riserva pubblicistica; pertanto, se si aderisse all’interpretazione secondo cui la legislazione applicabile alle università non statali (v. artt. 1 e 199 del r.d. 31 agosto 1933, n. 1592; art. 1, comma 5, legge 14 agosto 1982, n. 590; art. 1 della legge 29 luglio 1991, n. 243; art.1, comma 2, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165) come quella in tema di pubbliche amministrazioni prevedono una riserva pubblicistica per le università libere, tali disposizioni risulterebbero in contrasto con l’art. 33 Cost.;

    3) violazione degli artt. 14 e 22, comma 3, del d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33 ed illegittimità del provvedimento impugnato conseguente alla illegittimità costituzionale degli artt. 14 e 22, comma 3, d.lgs. 14 marzo 2013 n. 33 in relazione agli artt. 76 e 3 della Costituzione.

    Con tale censura, le Università ricorrenti contestano poi la loro assoggettabilità agli obblighi di pubblicità e trasparenza previsti dall’art. 14 del d.lgs. 14 marzo 2013 n. 33, in quanto prive di organi di indirizzo politico.

    Ed invero, posto che le università non statali non sono dotate di organi di indirizzo politico, la norma citata non può trovare applicazione nei confronti di tali enti.

    Nei confronti delle università non statali, altresì, non può trovare applicazione neanche l’art. 22, comma 3, d.lgs. n. 33 del 2013 recante la disciplina della pubblicazione nei “siti istituzionali degli enti di cui al comma 1” dei “dati relativi ai componenti degli organi di indirizzo”.

    Gli “enti di cui al comma 1” sarebbero, invero, gli enti compresi nell’ambito di applicazione del d.lgs. n. 33 del 2013 (cfr art. 11, comma 2) ma, tra tali enti, non rientrano le università non statali.

    Tuttavia, laddove dovesse ritenersi corretta l’interpretazione delle predette disposizioni data dall’ANAC, va, anche in questo caso, eccepita l’illegittimità costituzionale di tali norme per violazione dell’art. 76 della Costituzione in relazione all’art. 1, comma 35, lett. c), della legge 6 novembre 2012, n. 190 (“Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione”), che – nell’indicare i principi e criteri direttivi per l’esercizio della delega da parte del Governo – limita espressamente gli obblighi di pubblicità ai “dati relativi ai titolari di incarichi politici, di carattere elettivo o comunque di esercizio di poteri di indirizzo politico, di livello statale, regionale e locale”.

    Gli artt. 14 e 22, comma 3, d.lgs. n. 33 del 2013, ove interpretati nel senso che gli obblighi di pubblicità si applicano agli organi di indirizzo delle università non statali, sono altresì costituzionalmente illegittimi per violazione del principio di ragionevolezza, in quanto il sacrificio richiesto alla tutela dei dati personali dei titolari degli organi di indirizzo politico potrebbe essere ritenuto “non sproporzionato” laddove si riferisca unicamente a soggetti che ricoprono incarichi politici, di carattere elettivo o comunque di esercizio di poteri di indirizzo politico in quanto, solo nei confronti di questi ultimi, può ritenersi preminente un’esigenza di controllo da parte dei consociati.

    In data 14 gennaio 2015, si è costituita l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), eccependo dapprima l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse e chiedendone comunque il rigetto perché infondato nel merito, in particolare, richiamando le argomentazioni contenute nella sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione n. 5054/2004 che ha qualificato l’Università LUISS quale “ente pubblico non economico”.

    Con memoria, le Università ricorrenti hanno, a loro volta, insistito per l’accoglimento del gravame.

    Alla pubblica udienza del 3 giugno 2015, dopo la discussione delle parti, la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.

    DIRITTO

    A) Oggetto del giudizio ed esame dell’eccezione di inammissibilità proposta da ANAC.

    1. In via preliminare, va delimitato l’oggetto del presente giudizio, per come emerge dal ricorso introduttivo del giudizio e per come ulteriormente chiarito da parte ricorrente in sede di discussione orale durante la pubblica udienza.

    2. Al riguardo, va anzitutto chiarito che la delibera ANAC n. 144/2014 riguardante le modalità applicative degli obblighi di trasparenza e pubblicazione previsti dal d.lgs n. 33 del 2013 si riferisce, in via esclusiva, alle “pubbliche amministrazioni” ed, in tale ambito, la predetta delibera richiama espressamente le università non statali legalmente riconosciute (cfr pg. 4 ed allegato 1 della delibera impugnata); ora, che la delibera n. 144/2014 non riguardi, in via generale, tutti gli enti richiamati nell’art. 11 del citato d.lgs n. 33 del 2013 a cui è applicabile la disciplina normativa contenuta nel decreto da ultimo citato è, peraltro, chiarito dallo stesso paragrafo 1. della delibera impugnata laddove si precisa quanto segue: “La presente deliberazione è volta a definire l’ambito soggettivo di applicazione delle disposizioni del decreto n. 33 del 2013 con riferimento alle pubbliche amministrazioni.

    La delimitazione dell’ambito soggettivo di applicazione delle stesse disposizioni con riferimento agli enti di diritto privato controllati o partecipati da pubbliche amministrazioni sarà oggetto di distinta deliberazione”.

    In estrema sintesi, quindi, la delibera impugnata n. 144/2014 definisce gli obblighi di pubblicazione con riferimento alle “pubbliche amministrazioni” (cfr art. 11, comma 1, del d.lgs n. 33 del 2013) e agli enti di diritto pubblico di cui al successivo comma 2, lettera a) del medesimo decreto, mentre rinvia a successive disposizioni la delimitazione dell’ambito soggettivo di applicazione con riferimento agli enti di diritto privato di cui alla successiva lettera b) dell’art. 11, comma 2, del predetto d.lgs n. 33 del 2013.

    3. Ciò premesso, parte ricorrente contesta quindi (cfr primo motivo) la delibera ANAC n. 144/2014 (recante, come detto, “Obblighi di pubblicazione concernenti gli organi di indirizzo politico nelle pubbliche amministrazioni”) nella parte in cui include le Università non statali (ovvero le ricorrenti) tra le pubbliche amministrazioni ed, in particolare, tra gli “enti pubblici non economici” ricompresi nella nozione di “amministrazioni pubbliche” di cui all’art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001.

    Ciò, peraltro, è confermato dalla stessa memoria difensiva depositata da ANAC che, nell’individuare la natura giuridica delle Università non statali legalmente riconosciute, le inquadra nella nozione di “ente pubblico non economico” che, a sua volta, è ricompreso nell’ambito delle “amministrazioni pubbliche” di cui al citato art. 1, comma 2, del d.lgs n. 165 del 2001.

    Sul punto, l’Autorità resistente richiama, peraltro, quella parte della giurisprudenza che, invero, inquadra le c.d. “università libere” tra gli enti pubblici non economici ed, al riguardo, cita in particolare la sentenza della Cassazione civile, SS.UU., n. 5054/2004 concernente l’Università LUISS.

    4. In sintesi, non si tratta in questa sede di chiarire se alle Università non statali siano o meno applicabili le disposizioni contenute nel d.lgs n. 33 del 2013 bensì se le predette Università siano da ricomprendere nella nozione di “pubbliche amministrazioni” di cui all’art. 11, comma 1 (che richiama, a sua volta, l’art. 1, comma 2, del d.lgs n. 165 del 2001) e comma 2 lett. a) del citato decreto.

    5. Alla luce di quanto sopra, il Collegio intende, sin d’ora, chiarire che, con la presente decisione, non si tratta di prendere posizione sull’applicabilità o meno alle Università non statali legalmente riconosciute delle disposizioni contenute nel d.lgs n. 33 del 2013 ovvero sulla riconducibilità delle stesse nella nozione di “enti di diritto privato” contenuta nell’art. 11, comma 2, lett. b) del predetto decreto in quanto non è oggetto del presente giudizio (per come sopra chiarito) e sussiste, peraltro, la preclusione di cui all’art. 34, comma 2, del codice del processo amministrativo (CPA) secondo cui “In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non esercitati”.

    Sul punto, risulta, invero, che ANAC ha elaborato una schema di delibera recante “Linee guida per l’attuazione della normativa in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza da parte delle società e degli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle pubbliche amministrazioni e degli enti pubblici economici”, ancora in fase di consultazione (quindi non ancora approvata), il che conferma la sussistenza della predetta preclusione sancita dal CPA che impedisce al Collegio di spingersi in tale ulteriore indagine.

    6. Ciò premesso, può ora passarsi ad esaminare l’eccezione di inammissibilità formulata da ANAC ad avviso della quale la delibera n. 144/2014 “sarebbe un atto di natura consultiva, non idoneo ad incidere in modo diretto ed attuale sulla posizione giuridica dei destinatari”.

    L’eccezione non può essere condivisa.

    La stessa delibera n. 144/2014 prevede, invero, al par. 10, che “L’Autorità eserciterà, a far data dai 30 giorni successivi alla pubblicazione della delibera, i propri poteri di vigilanza sul rispetto degli obblighi di pubblicazione, che comprendono, nei casi di mancata pubblicazione, poteri di ordine alle amministrazioni interessate affinché procedano alla immediata pubblicazione dei dati nei propri siti istituzionali.

    Il Presidente dell’Autorità provvede altresì a comunicare, ai sensi dell’art. 19 c. 7 del d.l. n. 90/2014, all’autorità amministrativa competente ad irrogare le sanzioni, l’inadempimento degli obblighi riscontrati ai sensi dell’art. 47 del d.lgs. n. 33/2013, autorità amministrativa che l’Autorità si riserva di individuare con successiva delibera”.

    Con delibera n. 10 del 21 gennaio 2015, ANAC, in applicazione di quanto previsto dall’art 47 del d.lgs. 33 del 2013, come modificato dall’art. 19, comma 7, del decreto legge n. 90 del 2014 (che ha attribuito al Presidente dell’ANAC il potere di segnalare “all’Autorità amministrativa di cui all’art. 47 c. 3 del d.lgs. n. 33/2013 le violazioni in materia di comunicazione delle informazioni e dei dati e di obblighi di pubblicazione previsti nel citato art. 47, ai fini dell’esercizio del potere sanzionatorio di cui al medesimo articolo”), ha poi individuato l’autorità amministrativa competente all’irrogazione delle sanzioni relative alla violazione di specifici obblighi di trasparenza di cui all’art. 47 del d.lgs. 33 del 2013.

    In particolare, proprio per le violazioni degli obblighi di pubblicazione concernenti i componenti degli organi di indirizzo politico di cui all’art. 14 del d.lgs n. 33 del 2013, l’Autorità resistente ha disegnato un procedimento che prevede una prima fase in cui l’ANAC è il soggetto competente ad avviare il procedimento sanzionatorio per le violazioni di cui all’art. 47, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 33 del 2013, provvedendo all’accertamento, alle contestazioni e alle notificazioni ai sensi degli artt. 13 e 14 della legge n. 689 del 1981 ai fini del pagamento in misura ridotta, e una seconda fase in cui, in caso di mancato pagamento, il Presidente dell’Autorità, ai sensi del citato art. 19, comma 7, del decreto legge n. 90 del 2014, ne dà comunicazione al prefetto per l’irrogazione della sanzione definitiva (ex art. 18 della legge n. 689 del 1981).

    A ciò si aggiunga che il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, con nota del 12 febbraio 2015, ha altresì intimato le Università non statali ad adeguarsi a quanto prescritto dalla delibera ANAC n. 144/2014, entro il 24 febbraio 2015, avvertendo che, in caso contrario, non si sarebbe proceduto al “trasferimento delle risorse a favore dell’Istituzione interessata”.

    Ora, risulta evidente che gli effetti per le Università ricorrenti del mancato adeguamento agli obblighi di pubblicità di cui al d.lgs n. 33 del 2013 nei tempi e con le modalità indicati dalla delibera n. 144/2014 espongono le stesse ai poteri di vigilanza e sanzionatori di cui all’art. 47 del citato decreto ed all’avvio del conseguente procedimento da parte di ANAC, come declinato nella predetta delibera n. 10/2015, nonché al mancato trasferimento delle risorse da parte del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca; ciò rende, pertanto, attuale e concreto l’interesse fatto valere con il ricorso in esame.

    B) Normativa applicabile alle Università non statali legalmente riconosciute.

    1. Al fine di verificare la natura pubblica delle Università ricorrenti, occorre dapprima richiamare la disciplina generale di riferimento di tali istituti contenuta, in particolare, nel regio decreto 31 agosto 1933 n. 1592, nella legge 9 maggio 1989 n. 168 e nella legge 29 luglio 1991 n. 243.

    Con riferimento alla disciplina contenuta nel r.d. 31 agosto 1933, n. 1592 (testo unico delle leggi sull’istruzione superiore), vanno, in particolare, ricordate le seguenti previsioni:

    – l’art. 1, anzitutto, prevede che l’istruzione superiore (universitaria) è impartita nelle Università statali e negli Istituti superiori liberi e che le Università e gli Istituti hanno personalità giuridica e autonomia amministrativa, didattica e disciplinare, che è svolta sotto la vigilanza dello Stato (ora Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca);

    – l’art. 198 dispone poi che, per appartenere alla categoria degli istituti (non statali) in cui può essere impartita l’istruzione universitaria (o comunque superiore), l’ordinamento di quelle Università e degli Istituti superiori liberi deve essere conforme alle norme del testo unico;

    – l’art. 200 prevede, a sua volta, che le Università e gli Istituti superiori liberi devono sottoporre al Ministero competente lo statuto, allegando una motivata relazione ed un documentato piano finanziario, il quale lo approva se, nel suo complesso, risulta rispondente all’interesse generale degli studi e dell’istruzione superiore ed, in particolare, se il piano finanziario sia adeguato al raggiungimento dei fini prefissati. In particolare, poi, il ruolo organico ed il trattamento economico dei professori sono soggetti all’approvazione del Ministro dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca di concerto con quello delle finanze (ora dell’Economia e delle finanze);

    – l’art. 212, infine, prevede che le Università e gli Istituti superiori liberi o alcune loro Facoltà o Scuole possono essere soppresse quando sia stata accertata l’insufficienza dei mezzi finanziari o del materiale didattico di cui dispongono, ovvero per ragioni inerenti all’interesse generale degli studi o alla distribuzione territoriale degli Istituti di istruzione superiore.

    A sua volta, l’art. 6 della legge n. 168 del 1989, in tema di autonomia universitaria, prevede, al comma 1, che “Le università sono dotate di personalità giuridica e, in attuazione dell’articolo 33 della Costituzione, hanno autonomia didattica, scientifica, organizzativa, finanziaria e contabile; esse si danno ordinamenti autonomi con propri statuti e regolamenti”, mentre al comma 2 dispone che “nel rispetto dei principi di autonomia stabiliti dall’articolo 33 della Costituzione e specificati dalla legge, le università sono disciplinate, oltre che dai rispettivi statuti e regolamenti, esclusivamente da norme legislative che vi operino espresso riferimento. È esclusa l’applicabilità di disposizioni emanate con circolare”.

    L’art. 1 della legge n. 243 del 1991 prevede poi che “Le università e gli istituti superiori non statali legalmente riconosciuti operano nell’ambito delle norme dell’articolo 33, ultimo comma, della Costituzione e delle leggi che li riguardano, nonché dei principi generali della legislazione in materia universitaria in quanto compatibili”.

    Infine, alle Università non statali, con riferimento al personale dipendente, si applicano le norme di cui al d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 e, per quanto riguarda il reclutamento dei docenti, i principi contenuti nella citata legge 30 dicembre 2010, n. 240.

    C) Caratteristiche delle Università ricorrenti.

    Una volta definito l’oggetto del giudizio e richiamata la normativa di riferimento delle università non statali legalmente non riconosciute, è utile, sempre ai fini della individuazione della natura giuridica delle stesse, riassumere i dati caratterizzanti le Università ricorrenti:

    – la Libera Università Internazionale degli Studi Sociali Guido Carli -LUISS di Roma è stata avviata tra il 1974 e il 1978 da una preesistente istituzione romana, la Pro Deo, su iniziativa di un gruppo di imprenditori guidati da Umberto Agnelli;

    – l’Istituto Universitario di Lingue e Comunicazione – IULM di Milano è stato fondato nel 1968 con d.P.R. 31 ottobre 1968 n. 1490 (pubblicato sulla G.U. n. 72 del 20 marzo 1969) su iniziativa della Fondazione scuola superiore per interpreti e traduttori;

    – la Libera Università Maria Ss. Assunta – LUMSA di Roma è un’università non statale di ispirazione cattolica, costituita nel 1939 su iniziativa della Santa Sede con r.d. 26 ottobre 1939 n. 1760 (pubblicato sulla G.U. n. 284 del 7 dicembre 1939); l’Istituto è stato trasformato nella Libera Università Maria Ss. Assunta – LUMSA con decreto direttoriale 12 marzo 1991 (pubblicato sulla G.U. n. 125 del 30 maggio 1991);

    – l’Università Campus Bio-Medico di Roma è stata istituita con d.P.R. del 28 ottobre 1991 (pubblicato sulla G.U. n. 256 del 31 ottobre 1991), su iniziativa di enti promotori, al fine di promuovere strutture tra di loro integrate di insegnamento universitario, di ricerca scientifica e di assistenza medico sanitaria; con Decreto del Ministero dell’Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica del 31 ottobre 1991 (G.U. n. 37 del 14 febbraio 1992), è stata autorizzata a rilasciare i diplomi dei corsi di Laurea in Medicina e Chirurgia e in Scienze Infermieristiche (oggi corso di Laurea in Infermieristica);

    – l’Università Carlo Cattaneo – LIUC, con sede in Castellanza (VA), è nata nel 1991 per iniziativa dell’Unione degli Industriali della provincia di Varese – UNIVA, associazione imprenditoriale facente parte di Confindustria;

    – la Libera Università degli Studi di Enna “Kore” è stata istituita – su proposta della “Fondazione per la Libera Università della Sicilia Centrale Kore con sede in Enna” – con decreto del MIUR n. 284 del 15 settembre 2004 ed è stata autorizzata a rilasciare titoli aventi valore legale con decreto ministeriale del 5 maggio 2005 (pubblicato sulla G.U. del 13 maggio 2005);

    – l’Università degli Studi di scienze gastronomiche – UNISG, con sede in Pollenzo (CN), è stata istituita con D.M. 15 aprile 2005, n. 262 (pubblicato sulla G.U. n. 106 del 9 maggio 2005);

    – l’Università Vita – Salute San Raffaele di Milano è un’università non statale affiliata con l’Ospedale San Raffaele di Milano e fondata nel 1996 all’interno dell’Opera San Raffaele; essa è stata istituita formalmente con decreto del Ministro dell’Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica n. 593 del 2 agosto 1996.

    Con riferimento alla governance, ferma restando la vigilanza sulle università non statali esercitata dal Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca – MIUR (cit. art. 1 del r.d. n. 1592 del 1933), si ricava dai rispettivi statuti quanto segue:

    – nei consigli di amministrazione della LUISS (art. 6, comma 1, lett. g), del Campus Bio Medico di Roma (art. 7), della LUMSA (art. 8) e dell’Università degli Studi di Scienze gastronomiche (art. 7), rispettivamente formati da 20, 14, 10 e 21 membri, è nominato un solo rappresentante designato dal MIUR;

    – nel consiglio di amministrazione dello IULM (art. 8), composto da 10 membri, siede un rappresentante della carriera diplomatica nominato dal Ministero degli Affari Esteri mentre possono entrare a far parte del Consiglio dei Garanti, oltre ad un rappresentante della Camera di Commercio di Milano – quale membro di diritto -, anche altri soggetti pubblici (e privati) che contribuiscano alle attività dell’ateneo con un apporto finanziario;

    – nel consiglio di amministrazione dell’Università Carlo Cattaneo (art. 11), composto da 22 membri, oltre al rappresentante del Ministero, è prevista altresì la presenza di un assessore regionale, del presidente della provincia e del sindaco del comune in cui ha sede l’ateneo;

    – nel consiglio di amministrazione dell’Università “Kore” di Enna (art. 7), composto da 9 membri, non è prevista la presenza obbligatoria di rappresentanti governativi mentre quattro componenti sono nominati da Governo e enti locali nel Consiglio dei Garanti (formato da 21 membri), cui sono affidati compiti di indirizzo generale sullo sviluppo dell’ateneo.

    Dal punto di vista dei finanziamenti, non risulta poi smentito che le Università ricorrenti (in disparte, per ora, l’Università “Kore” di Enna, di cui si dirà nel prosieguo) ricevano finanziamenti pubblici non eccedenti il 10% delle risorse a disposizione dei rispettivi istituti (provenienti, invece, in via generale, da fonti private).

    Ed invero, sebbene l’art. 2 della legge 243 del 1991 preveda che lo Stato possa concedere contributi alle Università ed agli istituti superiori non statali legalmente riconosciuti che abbiano ottenuto l’autorizzazione a rilasciare titoli di studio aventi valore legale, gli atenei ricorrenti sono finanziati prevalentemente da enti e soggetti privati.

    A titolo esemplificativo, invero, risulta quanto segue:

    – dal bilancio 2013 dell’Università Carlo Cattaneo – LIUC, i contributi statali di cui alla legge 29 luglio 1991, n. 243, ammontano ad euro 1.445.112,00 che rappresentano il 7,47% dell’importo totale delle entrate, pari a euro 19.336.883,00;

    – l’Università degli Studi di scienze gastronomiche, sempre nel 2013, ha ricevuto trasferimenti correnti dal MIUR per un ammontare pari a euro 279.253,00 che costituiscono una percentuale pari al 3,68% delle entrate totali, pari a euro 7.580.626,00 nonché acconti per l’anno 2014 per un ammontare pari a euro 138.000,00;

    – l’Università Campus Bio-Medico di Roma ha ricevuto trasferimenti correnti da parte dello Stato pari a euro 14.582.705,00 che costituiscono una percentuale pari al 7,67 % dell’importo totale delle entrate, pari a euro 190.073.899.

    D) Giurisprudenza in ordine alla natura delle Università non statali legalmente riconosciute.

    Al riguardo, va osservato che, in giurisprudenza, si scontrano due opposte visioni sulla natura delle Università non statali legalmente riconosciute; da un lato, quella che ne riconosce la natura giuridica di “ente pubblico non economico” (cfr, in particolare, Cass. civ., SS.UU., n. 5054/2004) in cui si enfatizzano alcuni aspetti come il fine pubblico, il controllo statale, i poteri certificativi e disciplinari, il valore legale dei titoli di studio, ritenendoli indizi sintomatici di pubblicità.

    Alla predetta giurisprudenza si è rifatta in parte anche il giudice amministrativo il quale, con particolare riferimento alla materia delle procedure ad evidenza pubblica, ha ribadito la natura di enti pubblici non economici delle Università non statali ed, in quanto tali, le ha ricomprese nella nozione di “amministrazione aggiudicatrice”, assoggettate quindi al rispetto del codice dei contratti pubblici (vgs, in particolare, Cons. Stato, sez. VI, 16 febbraio 2010, n. 841; vgs anche TAR Lombardia, sez. IV, 6 settembre 2011 n. 2158, sebbene la fattispecie esaminata si riferisca al collocamento in pensione di un professore universitario dell’Università Cattolica del Sacro Cuore).

    Allo stesso modo, la Corte dei Conti ha qualificato le Università non statali quali enti pubblici non economici e, perciò, assoggettate alla giurisdizione contabile in materia di danni causati all’ente di riferimento da un professore universitario (cfr Corte Conti, sez. giurisdizionale del Lazio, n. 477/2010).

    Dall’altro lato, vi è quella parte della giurisprudenza civile ed amministrativa che, invece, pur riconoscendo la sussistenza di profili pubblicistici nella disciplina che regola le Università non statali, tuttavia non le ritiene tali da far sussumere le stesse nell’ambito degli enti pubblici e renderle pertanto integralmente assoggettate alla disciplina pubblicistica (vgs, in particolare, Cass. civ. sez. lavoro, n. 14129/1999, TAR Lazio, sez. III, n. 351/2005, TAR Lazio, sez. II, n. 3971/2013 e, da ultimo, Cons. Stato, sez. VI, n. 2660/2015).

    Da questa giurisprudenza, possono ricavarsi in sintesi le seguenti argomentazioni:

    – l’art. 33 Cost. ammette che l’istruzione universitaria possa essere impartita anche da istituti aventi connotazione privatistica;

    – l’art. 4 della legge n. 70 del 1975 prevede espressamente che nessun nuovo ente pubblico possa essere istituito se non per legge;

    – la volontà legislativa di connotare in termini pubblicistici una persona giuridica può essere esplicata, oltre che con una qualificazione espressa, anche con la previsione di indici sintomatici rivelatori della matrice pubblicistica dell’ente;

    – l’impostazione di tipo formalistico impressa dall’ordinamento alla qualificazione di un ente in termini pubblicistici impone tuttavia che il ricorso ad indici indiretti, rivelatori della natura pubblica, sia condotto con cautela, nel senso cioè che gli stessi devono assumere una valenza univoca, ciò in ossequio ai principi che informano l’ordinamento giuridico, il quale garantisce ai soggetti la libertà di esplicarsi nella società, attraverso la valorizzazione dell’autonomia privata;

    – l’indagine in ordine alla natura pubblica di un ente sulla base di specifici indici rivelatori deve, quindi, tendere a garantire ed assecondare le aspirazioni delle figure soggettive, sorte nell’ambito dell’autonomia privata, di vedersi riconosciuta l’originaria natura, nel rispetto della volontà espressa dai soci fondatori (in questo senso, Corte Costituzionale 24 marzo 1988 n. 396), essendo tale esigenza imposta dal principio pluralistico che ispira nel suo complesso la Costituzione garantendo le iniziative private anche in ambiti di interesse pubblico;

    – una lettura costituzionalmente orientata del r.d n. 1592 del 1933, conforme cioè al principio di libertà della scuola di cui all’art. 33, comma 3, Cost., porta ad escludere che l’appartenenza alla categoria di cui al n. 2 dell’art. 1 del predetto decreto implichi per le università libere la qualificazione di persone giuridiche pubbliche che, invero, deve essere caratterizzata da indici più incisivi di pubblicità e comunque diversi da quelli riconducibili al riconoscimento del potere di rilasciare titoli aventi valore legale (vgs, di recente, cit. Cons. Stato, sez. VI, n. 2660/2015 con particolare riferimento all‘Università commerciale Bocconi di Milano, all’Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano ed allo I.U.L.M.).

    E) Valutazioni del Collegio in ordine al primo motivo.

    1. Ciò posto, la Sezione, consapevole del dibattito e delle difficoltà interpretative riguardanti il tema del riconoscimento della natura giuridica pubblica di alcune tipologie di enti (emblematico è il caso delle c.d. “società pubbliche”), nella fattispecie in esame avente ad oggetto le Università non statali legalmente non riconosciute, ritiene di dover aderire a quel filone giurisprudenziale che non le ritiene tali da farle sussumere nell’ambito degli enti pubblici e, perciò, integralmente assoggettate alla disciplina pubblicistica.

    Una premessa, al riguardo, si ritiene doverosa.

    Il dibattito dottrinale riguardante la natura giuridica degli enti ha subìto, fin dagli anni ’70, l’influsso determinante del diritto comunitario che, come noto, non conosce una definizione statica di pubblica amministrazione bensì “dinamica” (ovvero elastica) in cui prevale il profilo c.d. funzionale connesso all’obiettivo che una determinata disciplina di fonte comunitaria intende perseguire (nel senso cioè che l’ambito soggettivo di applicazione di una determinata normativa può variare a seconda del fine da raggiungere); il caso tipico è quello delle direttive in materia di contrattualistica pubblica le quali, funzionali al rafforzamento del mercato concorrenziale in ambito europeo, ha ampliato il campo delle entità assoggettate a tale disciplina fino a ricomprendere anche alcune tipologie di soggetti di diritto privato destinatari, anche solo in parte, di finanziamenti pubblici.

    Tale conflitto tra nozione “statica” (ancora valevole nell’ambito del diritto nazionale) e “dinamica” di pubblica amministrazione ha portato la giurisprudenza, nel corso degli anni, a dare prevalenza al profilo funzionale della normativa da applicare, anche nei casi in cui non si trattava di dare attuazione ad obiettivi ed a principi di rango comunitario, con ciò provocando un’inversione logica della relativa indagine sulla natura giuridica dell’ente (nel senso cioè di indagare prima sul numero e sul contenuto delle norme che perseguono finalità di carattere generale applicabili ad un determinato soggetto giuridico, nato utilizzando schemi privatistici, per poi attribuirgli il carattere pubblicistico, prescindendo totalmente dallo schema utilizzato che presuppone ad esempio l’applicazione di una determinata disciplina privatistica e – anche – dalla stessa volontà del fondatore).

    L’effetto di ciò è stato che, anche in ambito nazionale, sposando tale tecnica di interpretazione “funzionale”, sono stati qualificati come pubblici enti che utilizzano invece schemi privatistici (tipico è il caso delle società a partecipazione pubblica) determinando notevoli dubbi sulla disciplina da applicare, laddove non vi siano norme che chiaramente dispongano nel senso dell’applicabilità o meno a quel determinato soggetto (è evidente che, laddove non via sia una disciplina espressa, se l’ente è qualificato come pubblico, dovrà farsi riferimento alla disciplina pubblicistica mentre, in caso contrario, a quella privatistica).

    Tirando le fila del discorso, ritiene il Collegio che, quando si tratta di avviare un’indagine sull’applicabilità di una disciplina normativa nazionale (come nel caso di specie, riguardante l’applicazione del d.lgs n. 33 del 2013 alle Università non statali), non possa prescindersi da un approccio che privilegi la nozione “statica” di pubblica amministrazione ovvero quell’approccio formalistico (rinvenibile in quella parte della giurisprudenza a cui si è dichiarato, in questa sede, di aderire) che, per il caso di specie, prende le mosse dalla Costituzione (art. 33) e dall’art. 4 della legge n. 70 del 1975 che, con previsione ancora vigente (seppure datata), dispone ancora chiaramente che “…nessun nuovo ente pubblico può essere istituito o riconosciuto se non per legge”.

    Ed invero, la più recente giurisprudenza (v. Cass. civ. Sez. I, 27 settembre 2013, n. 22209), seppure in tema di società pubbliche, risulta ancora più rigorosa nel dettare i criteri per il riconoscimento della loro natura giuridica pubblica, affermando il superamento anche del criterio degli indici sintomatici, per chiarire come tale tesi “mal si concilia con la perdurante vigenza del principio generale stabilito dalla L. n. 70 del 1975, art. 4, che, nel prevedere che nessun nuovo ente pubblico può essere istituito o riconosciuto se non per legge, evidentemente richiede che la qualità di ente pubblico, se non attribuita da una espressa disposizione di legge, debba quantomeno potersi desumere da un quadro normativo di riferimento chiaro ed inequivoco” (così, anche TAR Lazio, sez. Terza ter, 4 dicembre 2014, n. 12232).

    Pertanto, il Collegio, nel concordare altresì con le conclusioni a cui è giunto di recente lo stesso Consiglio di Stato (sez. VI, n. 2660/2015) quando ha qualificato come private l‘Università commerciale Bocconi di Milano, l’Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano e lo I.U.L.M., ritiene, altresì, che quanto riconosciuto dal giudice di appello (nel parte in cui dà atto che, nel dibattito dottrinale odierno, predomina la nozione “funzionale” di ente pubblico e che, pertanto, il criterio da utilizzare per tracciare il perimetro del concetto di ente pubblico non è sempre uguale a se stesso, ma muta a seconda dell’istituto o del regime normativo che deve essere applicato e della ratio ad esso sottesa, nel senso cioè che ciò che a certi fini costituisce un ente pubblico, potrebbe non esserlo ad altri fini, rispetto all’applicazione di altri istituti che danno rilievo a diversi dati funzionali o sostanziali) rischi tuttavia di ingenerare margini di incertezza nell’applicazione, in particolare, del diritto nazionale, ponendosi in contrasto con il principio di certezza del diritto (ormai indicato da molti come volàno della crescita economica), soprattutto laddove non vi sia una norma chiara che ne imponga o ne escluda l’applicazione ad una determinata tipologia di soggetti giuridici.

    Ecco perché assume particolare importanza il criterio sopra riferito, fatto proprio da parte della giurisprudenza, secondo cui laddove la qualità di ente pubblico non sia attribuita da una espressa disposizione di legge, essa debba quantomeno potersi desumere da un quadro normativo di riferimento “chiaro ed inequivoco”, attraverso un’interpretazione rigorosa che parta prima dai dati oggettivi che ne facciano desumere la natura e, solo successivamente, vada ad indagare sulla “funzione” che la norma da applicare intende perseguire.

    2. Ora, nel caso delle Università non statali legalmente riconosciute, ad avviso del Collegio, tale “quadro normativo di riferimento chiaro ed inequivoco” non si ritiene che sussista e, sul punto, si ritiene condivisibile l’indagine svolta da Cass. civile, sez. lavoro, n. 14129/1999.

    In quella sede, la Corte di Cassazione ha avuto modo di affermare, seppure con riferimento alla LUISS (ma con argomentazioni valevoli anche per le altre Università non statali), che, alla luce di quanto previsto dall’art. 33 Cost. (secondo cui l’istruzione universitaria può essere impartita anche da istituti aventi connotazione privatistica) e dall’art. 4 della legge n. 70 del 1975 (secondo cui nessun nuovo ente pubblico può essere istituito se non per legge), non è certo il riconoscimento del potere di rilasciare titoli aventi valore legale che consente all’interprete di qualificare in senso pubblicistico tali istituti di istruzione universitaria.

    Proseguendo, poi, nell’indagine degli ulteriori indici sintomatici, la stessa Corte di Cassazione, sempre nella citata sentenza n. 14129/1999, ne ha escluso la rilevanza sulla base delle seguenti (condivisibili) argomentazioni:

    Quanto all’equiparazione dei docenti ed alla fungibilità relativa agli studenti, esse appaiono connesse più che alla natura giuridica dell’ente, alla garanzia di sufficiente omogeneità nelle modalità essenziali dell’insegnamento ed alla tradizionale “apertura” dell’insegnamento universitario…..

    Quanto all’approvazione dello statuto, prevista anche per le persone giuridiche private, la discrezionalità comunemente attribuita al Ministro (che peraltro, ai sensi dell’art. 200 del T.U., accerta se lo schema di statuto sia rispondente nel suo complesso all’interesse generale degli studi e dell’istruzione superiore) va conciliata con il disposto dell’art. 198, secondo il quale “appartiene alla categoria di cui al numero secondo dell’art. 1 ogni università e istituto superiore libero il cui ordinamento sia conforme alle norme del presente T.U.”.

    Maggiore univocità sembra avere la circostanza che la soppressione dell’università libera può essere disposta ex art. 212, oltre che per insufficienza dei mezzi finanziari, per ragioni inerenti all’interesse generale degli studi o alla distribuzione territoriale degli istituti, ma è da considerare che l’alternativa dovrebbe consistere nella perdita del potere di rilasciare titoli aventi valore legale, con evidenti riflessi sulla possibilità (v. art. 27 cod. civ.) per l’università libera di perseguire il suo scopo.

    Certo, nessun indice sintomatico è, per definizione, determinante; ciò che rileva è il loro complesso, ma un elemento decisivo ai fini della valutazione complessiva è costituito dal mutamento di prospettiva introdotto dalla sentenza n. 396/88 con la quale la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge 17 luglio 1890 n. 6972 (Norme sulle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza) nella parte in cui non prevede che le IPAB regionali e infraregionali possano continuare a sussistere assumendo la personalità giuridica di diritto privato, qualora abbiano tuttora i requisiti di una istituzione privata.

    Nella motivazione della sentenza è stato infatti considerato primario proprio il criterio della genesi privatistica: la possibilità per le IPAB di essere riconosciute come persone giuridiche private è stata ritenuta diretta conseguenza del precetto costituzionale dell’art. 38, u.c., Cost., il quale, affermando la libertà dell’assistenza privata e conformando l’intero sistema costituzionale dell’assistenza ai principi pluralistici, sancisce il diritto dei privati di istituire liberamente enti di assistenza e, conseguentemente, quello di vedersi riconosciuta, per tali enti, una qualificazione giuridica conforme alla propria effettiva natura.

    Sembra perciò al collegio che in una lettura del T.U. n. 1592 del 1933 conforme al principio di libertà della scuola di cui all’art. 33, comma 3; Cost. gli indici sintomatici richiamati a sostegno del principio di generale pubblicizzazione delle università libere perdano, a fronte dell’origine privatistica, il rilievo ad essi attribuito.

    Deve, in altri termini, escludersi che l’appartenenza alla categoria di cui al n. 2 dell’art. 1 del T.U. implichi per l’università libera la qualificazione di persona giuridica pubblica”.

    Alle predette argomentazioni che il Collegio mostra di condividere, può altresì aggiungersi, come sopra riportato, che un particolare rilievo assume l’art. 1 della legge n. 243 del 1991 secondo cui “Le università e gli istituti superiori non statali legalmente riconosciuti operano nell’ambito delle norme dell’articolo 33, ultimo comma, della Costituzione e delle leggi che li riguardano, nonché dei principi generali della legislazione in materia universitaria in quanto compatibili”.

    Alle predette argomentazioni che il Collegio mostra di condividere, assume altresì rilievo, come sopra riportato quanto segue, quanto previsto dall’art. 1 della legge n. 243 del 1991 secondo cui “Le università e gli istituti superiori non statali legalmente riconosciuti operano nell’ambito delle norme dell’articolo 33, ultimo comma, della Costituzione e delle leggi che li riguardano, nonché dei principi generali della legislazione in materia universitaria in quanto compatibili”.

    Ed invero, anche da tale disposizione normativa, si ricava che la disciplina pubblicistica applicabile alle Università statali non si applica in via diretta a quelle non statali ma nei limiti di compatibilità, il che costituisce un argomento ulteriore che esclude l’inequivocità degli indizi di pubblicità degli istituti universitari di che trattasi.

    A ciò si aggiunga quanto segue:

    – l’Università ricorrente non compare menzionata nemmeno nell’elenco annuale delle pubbliche amministrazioni redatto dall’ISTAT ai sensi dell’art. 1, comma 3, della legge n. 196 del 2009 che, come noto, costituisce la lista più allargata degli enti pubblici di rilievo nazionale e locale;

    – diversamente opinando, utilizzando cioè lo schema di Cass. Civ., SS.UU., n 5054/2004 (che qualifica le Università libere tra gli enti pubblici), non vi sarebbe alcuno spazio per la costituzione di istituti universitari di natura privata che, invece, nel caso degli istituti scolastici di livello inferiore, non è affatto posta in dubbio.

    I predetti elementi, unitamente ad una lettura costituzionalmente orientata della normativa di riferimento con l’art. 33 della Cost., costituiscono ulteriori indizi del fatto che le stesse non possano essere qualificate quali enti pubblici.

    3. Ora, alla luce di quanto sopra esposto e delle caratteristiche sintetizzate al precedente punto C (in particolare, con riferimento alla governance che registra un solo rappresentante pubblico nell’ambito dei rispettivi consigli di amministrazione ed all’entità dei finanziamenti pubblici che non superano in media il 10% del totale delle entrate), le Università LUISS, LUMSA, IULM di Milano, l’Università Campus Bio-Medico di Roma, l’Università Carlo Cattaneo – LIUC, l’Università degli Studi di scienze gastronomiche–UNISG, l’Università Vita–Salute San Raffaele di Milano non possono essere qualificate come enti pubblici non economici e quindi non rientrano nel campo di applicabilità della delibera n. 144/2014, riferita come detto alle sole “pubbliche amministrazioni”.

    4. Un discorso a parte deve essere invece fatto con riferimento all’Università “Kore” di Enna in quanto, dagli atti del giudizio, non risultano chiare, tra l’altro, la provenienza e la relativa entità delle risorse patrimoniali e finanziarie a disposizione del predetto ente.

    Pertanto, con riferimento all’Università “Kore” di Enna, è opportuno svolgere un approfondimento istruttorio che chiarisca, in particolare, l’attuale provenienza delle risorse patrimoniali e finanziarie a disposizione dell’ente, anche attraverso la produzione di idonea documentazione (ad esempio, i bilanci degli anni 2012, 2013 e 2014).

    F) Valutazioni del Collegio in ordine al terzo motivo.

    In ragione dell’accoglimento del primo motivo (che esclude, pertanto, l’esame del secondo motivo, proposto in via subordinata), il Collegio potrebbe altresì esimersi dall’esaminare il terzo motivo con cui gli Atenei ricorrenti deducono che l’art. 14 del d.lgs. n. 33 del 2013 non sarebbe applicabile in quanto le università non statali non sono dotate di organi di indirizzo politico.

    Al riguardo, il Collegio, alla luce di quanto affermato di recente dal Consiglio di Stato, Ad. Plenaria, n. 5/2015 (in ordine al profilo dell’assorbimento dei motivi di ricorso) ma anche nell’ottica di una eventuale ri-edizione del potere da parte dell’ANAC con riferimento alla fattispecie in esame, ritiene di dover esaminare, seppure sinteticamente, la censura proposta con il motivo in esame.

    La prospettazione delle ricorrenti non può essere condivisa in quanto, proprio l’ambito soggettivo di applicazione del d.lgs n. 33 del 2013 definito nell’art. 11 (soprattutto laddove fa riferimento ad alcune tipologie di enti di diritto privato) non consente di ritenere che il riferimento ivi contenuto agli organi di indirizzo politico si riferisca soltanto a quegli organi che svolgano un mandato elettivo all’interno delle pubbliche amministrazioni.

    Ritiene invero il Collegio che il richiamo agli organi di indirizzo politico (come, peraltro, si desume dal recente parere reso dal Consiglio di Stato, sez. II, n. 3105/2014 con riferimento al CNEL) debba essere interpretato prendendo come riferimento gli artt. 4 e 14 del D.lgs n. 165 del 2001 nella parte in cui si fa riferimento, sebbene con riguardo alle “amministrazioni pubbliche”, all’organo che definisce obiettivi, priorità, piani e programmi e che, in estrema sintesi, indirizza e definisce le linee di azione dell’ente.

    Risulta poi chiaro che l’individuazione di tali organi dovrà essere effettuata in concreto con riferimento alle peculiarità dell’ente di riferimento ed, in quest’ottica, non risulta irragionevole la soluzione adottata da ANAC nella delibera impugnata di dover individuare, di volta in volta, gli organismi di che trattasi attraverso una disamina dei compiti agli stessi attribuiti dai rispettivi statuti.

    Né la disposizione di cui al citato art. 14 del d.lgs. n. 33 del 2013 risulta in contrasto con la delega contenuta nell’art. 1, comma 35, lett. c) della legge n. 190 del 2012 (cfr quarto motivo) in quanto il riferimento ai “titolari di incarichi di esercizio di poteri di indirizzo politico” va interpretato nel senso sopra indicato (ovvero agli organi che definiscono obiettivi, priorità, piani e programmi e che, in estrema sintesi, indirizza e definisce le linee di azione dell’ente); lo stesso vale con riferimento alla ipotizzata violazione del principio di irragionevolezza in quanto la legge n. 190 del 2012 e, di conseguenza, il d.lgs n. 33 del 2013 hanno inteso introdurre obblighi di trasparenza generalizzati all’interno delle pubbliche amministrazioni e di determinati soggetti privati, quale corollario del principio di imparzialità e buon andamento di cui all’art. 97 della Cost..

    G) Conclusioni

    1. In conclusione, non definitivamente pronunciando, il ricorso va accolto nei sensi di quanto sopra esposto e, per l’effetto, limitatamente alle Università LUISS, LUMSA, IULM di Milano, l’Università Campus Bio-Medico di Roma, l’Università Carlo Cattaneo – LIUC, l’Università degli Studi di scienze gastronomiche–UNISG, l’Università Vita–Salute San Raffaele di Milano, va annullata la delibera n. 144/2014 nella parte in cui riconduce le stesse nell’ambito degli enti pubblici di cui all’art. 11, commi 1 e 2 lett. a), del d.lgs n. 33 del 2013, fermo restando quanto rappresentato al precedente punto A) 1.4.

    Per quanto riguarda l’Università “Kore” di Enna, va ordinato al predetto Ateneo ed al Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca di fornire dettagliati chiarimenti in ordine all’attuale composizione degli attuali componenti degli organi di governance (in particolare, Consiglio dei garanti e Consiglio di amministrazione) nonché alla provenienza delle risorse patrimoniali e finanziarie a disposizione dell’ente universitario, producendo al riguardo idonea documentazione (ad esempio, i bilanci degli anni 2012, 2013 e 2014).

    2. Le spese di giudizio saranno liquidate in sede di decisione definitiva.

    P.Q.M.

    Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), NON definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così dispone:

    – con riferimento alle Università LUISS, LUMSA, IULM di Milano, l’Università Campus Bio-Medico di Roma, Università Carlo Cattaneo – LIUC, Università degli Studi di scienze gastronomiche–UNISG, Università Vita–Salute San Raffaele di Milano, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla la delibera n. 144/2014 nella parte in cui riconduce le stesse nell’ambito degli enti pubblici di cui all’art. 11, commi 1 e 2 lett. a), del d.lgs n. 33 del 2013;

    – per quanto riguarda l’Università “Kore” di Enna, ordina allo stesso Ateneo ed al Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca di depositare quanto richiesto in parte motiva entro 45 giorni dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza parziale ovvero dalla notifica, se antecedente;

    – rinvia, per la prosecuzione, alla pubblica udienza del 21 ottobre 2015.

    Spese al definitivo.

    Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

    Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 giugno 2015 con l’intervento dei magistrati:

    Francesco Corsaro, Presidente

    Daniele Dongiovanni, Consigliere, Estensore

    Vincenzo Blanda, Consigliere

    L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

    DEPOSITATA IN SEGRETERIA

    Il 15/06/2015

    IL SEGRETARIO

    (Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

     

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    Pubblicato il aprile 8th, 2017 Max Nessun commento

    di Massimo Greco

    Alla fine Sonia Alfano, nominata commissario straordinario della nuova società d’ambito che dovrà succedere alla liquidanda “EnnaEuno” per la gestione integrata dei rifiuti, ha buttato la spugna, non senza essersi liberata di qualche sassolino che aveva nelle scarpe. Pesanti le sue affermazioni in ordine all’assenza di adeguata collaborazione di quasi tutti i Sindaci dell’ATO e gravi quelle rivolte all’Autorità Giudiziaria, rea di non avere preso in adeguata considerazione le puntuali missive trasmesse durante il mandato commissariale. Continue reading “Rifiuti. Sonia Alfano lascia Enna sbattendo la porta” »

  • La Prefettura dichiara estinta la Fondazione Kore

    Pubblicato il marzo 21st, 2017 Max Nessun commento

    di Massimo Greco

    Con la rinuncia a coltivare le ragioni del ricorso avverso il commissariamento dell’organo di governo della Fondazione Kore ad opera del Prefetto di Enna pro-tempore si chiude una vicenda che ha visto contrapporsi lo scorso anno alcune delle più autorevoli Istituzioni di questo nostro territorio. Continue reading “La Prefettura dichiara estinta la Fondazione Kore” »

  • I limiti dell’obiezione di coscienza nelle Istituzioni pubbliche

    Pubblicato il febbraio 25th, 2017 Max Nessun commento

    di Massimo Greco

    Il grado di civiltà di un popolo si misura anche in relazione allo spazio che viene riconosciuto ai cosiddetti “obiettori di coscienza”. La locuzione “obiezione di coscienza” indica la possibilità che ha un cittadino di eccepire un fatto di coscienza (etica, morale, religiosa, politica, ecc…) per disattendere un precetto che grava sui consociati in forza di una specifica previsione contenuta nell’Ordinamento positivo. Continue reading “I limiti dell’obiezione di coscienza nelle Istituzioni pubbliche” »

  • Arroganza e ignoranza ancora presenti nella P.A.

    Pubblicato il febbraio 19th, 2017 Max Nessun commento

    di Massimo Greco

    Mentre il Governo consuma l’ennesimo “giro di vite” a danno dei cosiddetti furbetti del cartellino, nella Pubblica Amministrazione diffusa è la pratica comportamentale di chi, preposto alla guida di un servizio o di un’articolazione burocratica, fa uso ed abuso della “legge del capo”. Continue reading “Arroganza e ignoranza ancora presenti nella P.A.” »

  • Rifiuti. Sul reclutamento del personale nelle nuove società di scopo nulla è scontato

    Pubblicato il febbraio 16th, 2017 Max Nessun commento

    di Massimo Greco

    Oltre ai problemi già evidenziati, le nuove società a partecipazione pubblica create dai Comuni appartenenti ai medesimi ambiti di raccolta ottimale (ARO) per la gestione frammentata del servizio di raccolta dei rifiuti, avranno un problema in più. Quello di assicurare i livelli occupazionali dei lavoratori dipendenti da altre società a partecipazione pubblica che risultano licenziati da non oltre otto anni dall’entrata in vigore della l.r. n. 20/2016. L’art. 24 della citata legge regionale prevede infatti che le società controllate direttamente o indirettamente dalle amministrazioni di cui al TUEL, o dai loro enti strumentali, che sulla base dei loro piani industriali evidenziano carenze di organico devono attingere dall’elenco comunale di mobilità interaziendale regionale appositamente costituito presso ogni ente locale. Continue reading “Rifiuti. Sul reclutamento del personale nelle nuove società di scopo nulla è scontato” »

  • Rifiuti. La vita corta delle società pubbliche “usa e getta”

    Pubblicato il febbraio 15th, 2017 Max Nessun commento

    di Massimo Greco

    Uno degli errori più consistenti che stanno commettendo alcuni Sindaci della nostra provincia è quello di prefigurare il ritorno municipale del servizio di raccolta e gestione dei rifiuti attraverso l’affidamento diretto (in house) a società interamente partecipate dai medesimi Comuni. I Sindaci, evidentemente mal consigliati, ritengono di poter derogare al mercato concorrenziale optando per la scelta pubblicistica dell’affidamento in house a delle società create per l’occasione. Ed è proprio questo l’errore che, verosimilmente, finirà per inficiare alcune di queste iniziative. Continue reading “Rifiuti. La vita corta delle società pubbliche “usa e getta”” »

  • Sicilia. L’estinzione delle IPAB tra problemi occupazionali e limiti costituzionali

    Pubblicato il febbraio 8th, 2017 Max Nessun commento

    di Massimo Greco

    Una questione che, assieme a tantissime altre, sta contribuendo a fornirci utili indicatori per misurare la qualità dell’azione di governo regionale è rappresentata dal tentativo della Regione di estinguere le IPAB crispine in stato di dissesto finanziario, devolvendone i rispettivi patrimoni immobiliari e il personale dipendente ai Comuni di riferimento, in forza dell’art. 34, comma 2, della l.r. n. 22/86 ancora vigente. Continue reading “Sicilia. L’estinzione delle IPAB tra problemi occupazionali e limiti costituzionali” »

  • Risorse idriche. Sempre più vicina la sospensione delle “partite pregresse”

    Pubblicato il febbraio 3rd, 2017 Max Nessun commento

    di Massimo Greco

    Bisogna prendere atto positivamente dell’orientamento dei Sindaci dell’Assemblea Territoriale Idrica (ATI) di sospendere cautelativamente la riscossione delle “partite pregresse” inserite unilateralmente in fattura dal gestore “AcquaEnna”, anche a costo di aspettare ancora qualche giorno. Ci sorprende però la motivazione che sembra avere supportato l’ennesimo rinvio della decisione collegiale. Il Sindaco di Regalbuto ha infatti evidenziato la necessità di approfondire la competenza dell’ATI nell’ adottare atti di 2° grado ovvero atti in autotutela per provvedimenti emessi dalla precedente Autorità d’ambito. Continue reading “Risorse idriche. Sempre più vicina la sospensione delle “partite pregresse”” »

  • Le controversie sulla TARSU rischiano di contagiare la TARI

    Pubblicato il febbraio 2nd, 2017 Max Nessun commento

    di Massimo Greco

    In assenza di mirati interventi del legislatore regionale, l’annosa e vessata questione in ordine all’organo comunale competente per l’approvazione della tassa sui rifiuti solidi urbani è destinata a rimanere aperta e soggetta a fisiologiche oscillazioni della giurisprudenza amministrativa e tributaria. Gli indirizzi prevalenti sono quattro e tutti ben argomentati. Continue reading “Le controversie sulla TARSU rischiano di contagiare la TARI” »

  • Quando il sonnambulo diventa un omicida

    Pubblicato il febbraio 1st, 2017 Max Nessun commento

    Beatrice Pecora, criminologa

    A volte la gente fa delle cose al limite dell’incredibile, trovandosi in uno stato di apparente incoscienza. Continue reading “Quando il sonnambulo diventa un omicida” »

  • Le “partite pregresse” graveranno sulla fiscalità generale

    Pubblicato il gennaio 29th, 2017 Max Nessun commento

    di Massimo Greco

    Finalmente un Sindaco (quello di Calascibetta) che parla correttamente della questione “partite pregresse”. L’Avv. Capizzi ha chiaramente detto che, ammesso che sia legittima tale pretesa economica del soggetto gestore del servizio idrico integrato “AcquaEnna”, questa non può essere ribaltata sulla tariffa pagata dagli utenti ma sulla fiscalità generale. A nostro avviso è stata correttamente inquadrata la problematica. Infatti da tempo sosteniamo (e non solo in sede di contenzioso giudiziario) che lo scostamento generatosi tra la previsione contenuta nell’originario piano economico-finanziario e il costo realmente sostenuto per assicurare la copertura integrale del servizio non ha natura giuridica di corrispettivo, e come tale da comprendere tra le componenti della tariffa, ma d’imposta indiretta. Continue reading “Le “partite pregresse” graveranno sulla fiscalità generale” »

  • Rifiuti. Anche Enna pronta a lasciare l’ATO per l’ARO

    Pubblicato il gennaio 23rd, 2017 Max Nessun commento

    di Massimo Greco

    Come si può non dare ragione a quei Sindaci che non vedono l’ora di emanciparsi dall’infernale ambito territoriale ottimale (ATO) per la gestione integrata ed associata del servizio rifiuti. Solo i cosiddetti “2000” non ricordano le gestioni serene, autonome ed economiche della raccolta dei rifiuti in ambito comunale. Condivisibile è quindi la scelta emotiva dei Sindaci di salire sul treno dell’ambito di raccolta ottimale messo sui binari di un’effimera legalità da un confuso legislatore regionale, più volte richiamato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri e, più recentemente, dall’ANAC. Continue reading “Rifiuti. Anche Enna pronta a lasciare l’ATO per l’ARO” »

  • L’arma a doppio taglio dell’unione di Comuni

    Pubblicato il gennaio 22nd, 2017 Max Nessun commento

    di Massimo Greco

    Se in tempi di contenimento della spesa pubblica, l’esercizio associato di funzioni amministrative dei Comuni è certamente uno strumento auspicato dal legislatore, un’oculata scelta del modello da utilizzare, tra quelli previsti dal TUEL (convenzioni, consorzi, unioni di Comuni), scongiurerebbe la lesione del costituzionale principio di autonomia locale. Il concetto di autonomia locale, quale diritto e capacità effettiva di amministrare la parte più importante degli affari pubblici, è stato espresso nella cd. “Carta europea dell’autonomia locale” che così statuisce: “1. Per autonomia locale, s’intende il diritto e la capacità effettiva, per le collettività locali, di regolamentare ed amministrare nell’ambito della legge, sotto la loro responsabilità, e a favore delle popolazioni, una parte importante di affari pubblici. 2. Tale diritto è esercitato da Consigli e Assemblee costituiti da membri eletti a suffragio libero, segreto, paritario, diretto ed universale, in grado di disporre di organi esecutivi responsabili nei loro confronti”; Continue reading “L’arma a doppio taglio dell’unione di Comuni” »

  • Enna. Sanità, così non va

    Pubblicato il gennaio 21st, 2017 Max Nessun commento

    di Paolo di Marco

    Nel settore più una struttura è grande e più assicura eccellenza. Lo dice uno studio di Agenas

    Nei giorni scorsi l’assessore regionale Baldo Gucciardi ha annunciato che il nuovo piano ospedaliero siciliano è pronto. Non prevede tagli e le quattro strutture della provincia, Enna, Piazza Armerina, Nicosia e Leonforte, rimarranno tutte aperte. Grande soddisfazione nel mondo politico per aver mantenuto lo status quo. Il problema sta proprio qua. Il territorio e l’utenza vogliono questo? Il ministero dell’Economia che sul piano alla fine deve mettere cappello e soldi vuole questo? I dubbi sono molti e pesanti allo stesso tempo. Una prima domanda s’impone. Continue reading “Enna. Sanità, così non va” »